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电力体制改革陷入僵局几个关键方向面临停滞

发布时间:2019-07-01 17:30:19

  电力体制改革陷入僵局 几个关键方向面临停滞_中心_()

  电力体制改革已经进入僵持阶段,在各方利益的博弈之下,几个关键方向的改革均面临停滞

  重挫

  从2005年底中国电力供求形势趋于缓和以来,业内人士就期待着停滞已久的电力改革重新走上快车道。然而,经过各方半年的拉锯,企盼中的突破并未出现。

  在2006年年中“电力监管体制建设研讨会”结束以后,一位四年前曾经参与过电力体制改革方案讨论的与会专家,对于中国电力改革的进展颇感失望。

  失望的情绪正在电力行业四处蔓延。在电力体制改革方案实施以来的四年中,除了年完成了厂分开,组建了国家电力监管委员会(下称电监会),接下来的改革步骤很快被突如其来的“电荒”打乱,保证电力稳定供应成为了电力行业从上到下的主要目标。与此同时,竞价上、建立区域电力市场的努力,由于相关改革措施的不配套,特别是国家电公司的抵抗而陷入进退两难的境地。其它各项改革措施也都止步不前。

  令“改革推进派”们备感挫折的,还是“输配分开”(即输电与配电售电分开)实质上被押后。

  2005年底,伴随着电荒渐行渐远,电力体制改革的设计者们认为,重新启动并加快电力体制改革进程的时机已经成熟。是年12月召开的中国电力体制改革领导小组第八次会议上,坚持国务院通过的《电力体制改革方案》即(“五号文件”),明确的改革方向,加快推进下一步改革的主题得到了与会者的共识。在这次会议之上,输配分开被明确为下一步改革的突破口。

  在会议的报告之中,当时的电监会副主席邵秉仁指出,下一步要将输配分开作为深化电力体制改革的“纲”——“纲举才能目张。没有这一步,厂分开的效果就不会充分显现,也很难建立一个有效的电力市场体系。”

  当时讨论的具体方案是:“十一五”期间,中国将把输电和配电环节“从资产、财务和人事上打开”;在售电环节,将把现在的供电局改组为多个独立的法人实体,把配电的建设运行下放地方。在输配分开之后,电才能变成一张纯粹的输送络,公开、透明的定价机制才能形成。

  今年2月,国务院副总理曾培炎专门听取了电力体制改革小组的工作汇报。之后不久,第八次电力体制改革领导小组会议纪要下发,其中的变化,即关于输配分开改革的表述篇幅大为减少,仅保留了在“十一五”期间进行“输配分开改革试点”的内容。7月召开的电力体制改革领导小组会议,也没有进一步的突破。

  电力体制改革工作小组办公室副主任王强表示,电监会正在做输配分开的具体方案以及试点工作。下一步电力体制改革的工作重点,将是“稳妥实行输配分开”。然而,毕竟仅仅是试点,输配分开的进程势必延后。

  “这反映了国务院对于电力改革、输配分开的态度,近几年不会有太大的推进,或许要等到下届政府了。”一位电力专家说。

  在此之后的半年时间内,电力行业掀起了一场关于“输配分开”改革时机的讨论。

  国家电公司高级顾问周小谦认为,输配电是具有自然垄断属性的,这种属性并不能因为输配分开而改变,只是由一个大垄断变成数个小垄断而已。

  中国投资协会能源研究中心副理事长陈望祥则认为,输配分开是打破电垄断电力市场,构建有卖方(发电企业)、有买方(配电企业)市场主体的电力市场体系的必要举措,国外电力行业绝大多数都已经实行。

  停滞

  中国电力改革的停滞为时已久。

  2002年2月,国务院下发“五号文件”,确立了电力体制改革的总体思路。电力体制改革应按照“厂分开”、“竞价上,主辅分离”、“输配分开,输送分开”(电力输送和销售分开)等几个步骤进行,终建立规范、公正和高效竞争的电力市场体系。

  这一年12月,电力体制改革迈出了关键性的步,即“厂分离”,原来“大一统”的国家电力公司被拆分为国家电公司、南方电公司以及国电、华电、华能、中电投资和大唐电力五大发电集团。2003年3月,国家电监会依照改革的方案成立。

  根据“五号文件”的安排,在实施“厂分开”之后,下一步将紧接着进行建立区域电力市场、进行竞价上的试点和完成电公司主辅分离的改革。然而,自“厂分离”之后,中国遇到了大面积的“电荒”,改革的步伐面临停滞。

  在今年4月召开的“中国电力工业中长期发展与改革研讨会”上,电力体制改革工作小组办公室副主任王强指出,2003年之后,国家在电力工业工作重点由加速、深化电力体制改革转向加快电力建设,确保电力供应。再加上“各个部门对改革的认识没有完全统一”,电力体制改革的进程由此放缓。

  中国能源总裁冯丽雯告诉,由于电荒,很多进一步的改革措施都搁置了。国家电公司的一位高级顾问认为,近年来,不仅竞价上、主辅分离等改革措施面临停滞,已经实施的厂分开的改革亦面临“回潮”局面,电公司下属多种经营企业和职工持股等企业依托电的背景,纷纷进入发电领域;区域电力市场在电力体制改革的博弈过程之中,也并未能真正实现理想的市场结构。

  造成区域电力市场发展困境的是“五号文件”的遗留问题。

  “五号文件”在起草中,原本将区域电公司明确为股份制公司,但在出台时未能明确。近年来,区域电的法人实体地位并未能有效落实,在实际操作中,区域电的功能反而不断被削弱。从2005年开始,国家电公司相继将各省电主要资产上收,进一步削弱了区域电力公司的影响力。

  此外,在改革的讨论之中,出于安全考虑,在“五号文件”中,并无规定调度独立的内容。电力调度机构在电公司之内,为电的关联发电企业的不公平竞争提供了条件。在观察家看来,在发电的调度计划充满变数的电力行业之内,这是没有电背景的发电企业难以做到的事情。

  “‘五号文件’本身就是一个平衡出来的东西,各方的利益都有所反映,完成了妥协,但妥协本身就造成了以后‘回潮’的隐患。自发电和输电分开,至少有一个好处,就是电厂的造价降低了。”冯丽雯指出。

  回潮

  在厂分开之后不久,借助电力紧缺形势,电公司下属的各种企业已经通过各种方式涉足了发电领域。2005年,新源公司的成立,标志着由国公司直接注入资产的发电公司的产生。此外,贵州金元、江苏苏源、山东鲁能、四川启明星等,均已成为地方上发电企业中不容忽视的力量,垄断格局下的“厂一身”的苗头重新显现。

  经过数年发展,这些公司中相当一部分已经完成了产业链的整合,成为当地不容忽视的力量。2003年8月,国资委曾经下发文件,明确要求暂停电力系统职工投资电力企业。此后,对已经发生的投资行为如何规范,国资委一直在酝酿相关的方案,但迄今仍未出台。

  由于体制的制约,电价的改革在过去的几年之中亦是进展缓慢。电监会一位负责人指出,电价改革需在稳步推进电力体制及电力市场改革的基础上,建立清晰的、分环节的电价体系和相应的电价形成机制,形成上电价、输电电价、配电电价和终端销售电价。

  厂分开之后,发电企业打破了垄断,上电价得以进行有限竞争。目前,电价改革已在东北、华东、华中等区域电力市场进行试点,然而由于电力体制改革的滞后,竞价屡屡受挫。今年3月,由于电厂在竞价中均报价过高,致使平衡账号发生30亿元左右的严重亏损,东北电力市场的竞价被紧急叫停。

  东北电监局有关负责人告诉《财经》,由于未能解决体制问题,已经数度中止的东北电价改革试点目前仍然处在停滞状态,“很可能今年年内都无法重新启动。”

  对于输配电价,一位电力专家亦对《财经》指出,竞价形成电价必要的前提条件,是电的收入必须清楚透明,做到与电力市场参与者无关。这就要求电完成主辅分开、主多分开、划小核算单位、输配财务分开核算等一系列改革,以公开的输、配电价为基础,实现在一定时间段内的收入封顶。

  去年底,电监会原副主席邵秉仁在第八次电力体制改革小组会议的报告中指出:“从东北和华东区域电力市场的实践看,输配不分是合理确定市场模式和市场实质运行的重要障碍。此外,制定独立的输配电价,是推进电力改革的中间环节,缺少这一环节无法建立电价与供求关系的良性互动,也无法形成正确的价格信号。”

  博弈

  今年年中,一则关于电监会主席柴松岳上书国务院、谏言电力监管体制改革的消息,在电力行业人士之中悄悄流传。据知情人士透露,这封信中,涉及电价监管与行政审批的权力重新划定等问题。

  其后不久,“电力监管体制建设研讨会”在电监会的组织下低调召开,会议主旨与电监会上书国务院的内容一脉相承。会上,一位参与《关于完善我国电力监管体制的政策建议》课题调研的有关负责人坦承,新的监管体制运行三年多来,电监会在改革和监管之中所发挥的作用,与社会各界的期望以及当初所设想的政策目标相比,仍具有较大差距。电力监管体制运行所需要的配套改革措施并没有如期推进,目前中国的电力市场化改革已经到了关键时刻。

  他建议,中国应当“进一步减少政府对资源配置和价格形成的过度干预,建立起反映市场供求、资源稀缺程度以及污染损失成本的价格形成机制。”

  电监会办公厅一位负责人在接受《财经》采访时明确表示,“在2005年底召开的第八次电力体制改革领导小组会议上,已经明确了电公司市场化的改革方向,而电力行业的行政管理改革并未能明确。此次电监会希望能够从行政管理方面进行改革。”

  这一建议不乏支持者。国家电公司的一位股东即认为,“电力体制改革的下一步,应该着手进行政府体制的改革。”

  然而, 6月14日召开的电力体制改革领导小组的组长会议上,电监会的这一项建议并未在小组内部达成一致意见。6月15日清晨,柴松岳主席临时取消了《财经》杂志原定在这一天的专访。

  “这是在近年来电力体制改革僵局之下,改革主导部门的一次博弈,核心侧重于主管部门权限的划定,然而很难讲对电改的进程起到多大的推动。”一位电力专家直言。在不少专家学者看来,过去几年电改乏力,固然有电荒的干扰,但更重要的则在于原来改革的发动者国家发改委与改革中成立的电监会从一开始就陷入权力之争,刚刚启动的电力改革失去了强大的发动机。

  有电力专家批评说,本应担负起电力监管职能的电监会,目前对于市场的监管没有真正实施起来。“作为基层,面临很多电力市场的不公平现象时,很难听到监管部门的‘口哨’声。”

  譬如,在省间取消了超发电价之后,电公司省间的交换电量未能执行额定电价,在部分地区出现了压价收购的现象。一位电力专家指出:“压价收购是电公司利用垄断地位获取超额利润的行为,不利于市场公平。”但电监会的相关部门却并未出面干预。

  另一方面,在力推“五号文件”出台之后,发改委在面向自身的电力投融资体制改革问题和电价改革上却止步不前,旧有的电力项目审批机制一直延用至今。

  反思

  在电改为胶着的时期,来自电监会的一份调度改革的研究报告引起了业内人士的广泛关注。一位参与研究的专家告诉,在输配分开作为“十一五”期间改革的突破口的想法被搁置之后,电力市场的竞争格局难以真正形成。在电监会的研究报告之中,明确提出应将调度从电公司中独立出来,调度独立成为电力市场化改革的另外一种路径选择,乃至突破口。

  2001年中国酝酿电力改革之初,出于安全考虑,在五号文件之中并无规定调度独立的内容。电力调度机构在电公司之内,通过制订年度计划实行发电调度——主管部门首先对各类机组下达年度发电计划,确定机组年度发电利用小时数,分配原则基本上是同类型机组的利用小时数大致相当;具体实施调度时,要求根据用电负荷的实际需求,保证年度计划的完成比例大致相当。

  “当时讨论电改方案,是在电力‘大一统’的情况之下,对问题的认识不是很清楚。厂分离之后,在发电侧引入了竞争机制,这使得调度的矛盾充分暴露出来。”一位参与课题研究的专家告诉。

  而业界对于调度改革也有不同的看法。国务院研究室一位专家认为,当务之急是制定新的调度规则,以节能、环保、经济为标准,确定各类发电机组的发电次序和时间,优先调度低能耗的机组发电。

  电监会主持这一课题研究的人士告诉《财经》,近几年电力体制改革已经进入僵持阶段,在各方利益的博弈之下,几个改革的关键方向均面临停滞;输配未分,主辅未分,输配电价未能形成,大用户直供仅在浅层试点阶段——无论先跨出那一步,都会受到其他因素的掣肘。在这种情况之下,应当“重思改革的步骤”,将调度独立出来由政府管理。

  “如果能将调度独立作为电力体制改革的突破口,这对于电力市场建设的顺利推进,以及电力体制改革的下一步——主辅分离、主多分离和输配分开都具有非常重要的作用。”电监会一位部门负责人告诉《财经》。

  李其谚

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